São atividades permanentes dos governos federal, estadual e municipal, em períodos não necessariamente coincidentes no tempo, a elaboração de três documentos básicos: a Lei de Diretrizes orçamentárias - LDO e a Lei Orçamentária - LOA, anualmente, e o Plano Plurianual - PPA, a cada quatro anos.
Normalmente LDO e LOA estão sob um PPA vigente, porém, no último ano deste, há necessidade de que os três documentos sejam elaborados no mesmo período de tempo.
A LDO, em linguagem bem simples, define a “regra do jogo”: quais os grandes objetivos a serem alcançados e convertidos em Programas e suas respectivas Ações, bem como anexa os demonstrativos dos Riscos e das Metas fiscais, onde o Resultado primário é um dos itens mais importantes.
Como a LDO deve estar pronta até o mês de abril e a LOA somente em setembro, aquela pode ter sido elaborada sob uma determinada conjuntura e seus parâmetros então vigentes, e é por isso que há comparações entre previsto e realizado em cada período, por exigência legal. Quer dizer: na LOA, elaborada depois, a conjuntura pode não ser mais a mesma quando da LDO.
Na elaboração da LOA a fixação das despesas é função das estimativas de receitas; sob acompanhamento permanente, o comportamento das receitas pode sugerir capacidade de aumento ou diminuição de despesas. Sistemas corporativos desenvolvidos pelo pessoal de TecnoIogia da informação - TI devem compatibilizar essa necessidade de gerenciamento da execução orçamentária, visando o equilíbrio primordial.
O PPA, elaborado a cada quatro anos, com suas diretrizes voltadas preferencialmente para resultados, aloca, a cada ano, os Programas e suas respectivas Ações, a par de Indicadores e respetivas Unidades de medida à efetiva aferição desses resultados. Assim sendo, quando se elabora a LOA, apenas ocorre alocação dos recursos necessários às definições já estabelecidas no PPA.
O PPA é avaliado e, se necessário, revisado a cada ano, para efeito de eventual correção de rumos, o que, na sua dinâmica é conhecido como Ciclo do planejamento - PDCA; esse ciclo completa o gerenciamento indispensável ao alcance dos resultados pretendidos.
É indispensável, entretanto, o que se segue: como conseguir que essa interdependência entre LDO, LOA e PPA aconteça da forma como está definida, porque é preciso gerenciar o processo de trabalho e seu conjunto de tarefas, que envolvem diversos órgãos e seus respectivos servidores?
Existe uma estratégia mágica: aproximar orçamento de finanças. Quer dizer: a par dos cuidados refletidos na LDO, LOA e PPA, não há como empenhar e liquidar despesas apenas a par da existência de dotação orçamentária; é preciso que existam recursos financeiros disponíveis ao seu pagamento, que favoreçam, portanto, a execução de um orçamento equilibrado.
Para tanto deveriam existir: uma “sintonia fina” entre Planejamento e Fazenda, com conhecimento prévio desta das demandas financeiras para determinado período de tempo, de preferência aqueles definidos pela Lei de Responsabilidade fiscal, para poder preparar-se em termos de melhorias nas suas metas de arrecadação e, por decorrência, no seu fluxo de caixa.
Antônio Augusto Ribeiro Brandão
Economista, membro da ACL e do IWA. Fundador da ALL
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